Un droit de l'urbanisme sur mesure pour accueillir les jeux Olympiques de 2024

Le gouvernement français considère l’organisation, à Paris, des jeux Olympiques (JO) de 2024 comme un "projet d’intérêt national" qui offre à la France l’opportunité de promouvoir, sur la scène internationale, son image, son patrimoine et l’excellence de son savoir-faire en matière d’organisation de grands événements. Une organisation réussie de ces JO a été mesurée sous l’angle de "l’héritage en termes d’infrastructures et d’équipements durables" et du respect du délai de livraison des équipements nécessaires aux compétitions programmées.

Immobilier

La gestion immobilière regroupe un ensemble de concepts juridiques et financiers appliqués aux immeubles (au sens juridique du terme). La gestion immobilière se rapproche de la gestion d’entreprise dans la mesure où les investissements réalisés vont générer des revenus, différents lois et règlements issus de domaines variés du droit venant s’appliquer selon les opérations envisagées.

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Ces considérations ont justifié, au regard des engagements souscrits dans le dossier de candidature, l’adaptation d’une partie du droit en vigueur à certaines contraintes liées à l’organisation d’un événement exceptionnel.

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C'est dans cet esprit qu'a été votée la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, qui, dans son titre II, contient des mesures de simplification destinées à lever des obstacles juridiques à la réalisation des infrastructures et équipements à construire ou à rénover ( L. n° 2018-202, 26 mars 2018 : JO, 27 mars).

Les projets de construction et d’aménagement liés à l’organisation et au déroulement des JO supposeront la mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme (PLU) de Paris, de Saint-Denis et de Marseille ainsi qu’une adaptation du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de Paris.

Dans une logique de simplification et d’accélération, la loi du 26 mars 2018 ouvre à l’État, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics concernés la possibilité de recourir à une procédure intégrée de mise en compatibilité conjointe permettant de faire évoluer tous les plans, programmes et servitudes en vigueur dans le périmètre des JO.

L’article 12 de la loi rend applicable, par dérogation, la procédure intégrée pour le logement, régie par l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme, aux opérations d’aménagement et de construction nécessaires à l’organisation et au déroulement de ces JO.

Le respect des délais de construction des ouvrages olympiques a conduit le législateur à organiser une substitution de procédures en matière de consultation du public. L’alinéa 3 du même article 12 de la loi dispose en ce sens : "lorsque la mise en compatibilité des documents d’urbanisme impose l’adaptation d’un plan, d’un programme ou d’une servitude d’utilité publique mentionnée au IV de l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme, la procédure de participation, portant à la fois sur l’adaptation de ces documents et sur la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, est organisée par le représentant de l’État dans le département selon les modalités définies à l’article 9 de la présente loi".

Pour les projets, plans ou programmes nécessaires à l’organisation des JO, l'article 9 de la loi substitue aux enquêtes publiques prévues par le code de l’environnement une procédure ad hoc de consultation du public par voie électronique. Le régime juridique des consultations par voie électronique subit, pour la circonstance, quelques adaptations. Les consultations seront conduites par un garant, désigné par la Commission nationale du débat public, qui sera tenu de procéder à la synthèse des observations et propositions déposées par le public.

Le village olympique et paralympique, le village des médias, le Centre aquatique, la salle Aréna 2 et le Centre de water-polo sont considérés comme des ouvrages susceptibles de faire l’objet d’une concertation préalable au sens de l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme dans sa version adaptée aux JO.

Grâce à cette disposition, la durée des consultations sera réduite de 6 mois, par rapport aux délais de la procédure d’enquête publique (P. Anato, Avis, AN, n° 437).

Les dispositions des articles 9 et 12 de la loi du 26 mars 2018, qui ne sont pas prévues pour être intégrées dans le code de l’urbanisme, ont été considérées par le Conseil d’État, saisi pour avis, comme ne soulevant aucune "objection juridique d’ordre constitutionnel ou conventionnel" (CE, 9 nov. 2017, n° 39367).

Les sites d’accueil des JO de 2024 abriteront des ouvrages permanents et plusieurs équipements temporaires.

Le dossier de candidature de la Ville de Paris mentionnait la construction d’au moins sept sites de compétition temporaires. La natation en eau vive et le triathlon à la Tour Eiffel nécessiteront des tribunes temporaires de 3 400 places situées sur le pont d’Iéna. Le beach-volley sur le Champ-de-Mars aura besoin d’une Aréna d’environ 13 000 places. Le tir à l’arc sur l’esplanade des Invalides nécessitera une enceinte pouvant accueillir 8 000 spectateurs.

L’arrivée du marathon et des épreuves de cyclisme sur route sur les Champs-Élysées supposera la construction d’une tribune temporaire de 4 500 places. Le pavillon temporaire de badminton au Bourget est prévu pour avoir une capacité de 7 000 places. Le stand de tir situé à la Courneuve comptera 3 000 places. Le pavillon temporaire de volley à Dugny comptera 17 000 places. Viendront s’y ajouter des équipements annexes également temporaires : aires de stationnement, "fan zones", activités culturelles, sanitaires mobiles.

Les régimes d’autorisations d’urbanisme de droit commun (permis de construire ou permis d’aménager) ou de déclaration préalable, prévus par les articles L. 421-1 à L. 421-4 du code de l’urbanisme, coexistent avec les règles particulières applicables aux constructions précaires (articles L. 433-1 à L. 433-7), saisonnières (articles L. 432-1 et L. 432-2) et temporaires (article L. 421-5 du code de l’urbanisme).

S'agissant de cette dernière catégorie de constructions, l'article R. 421-5 du code de l’urbanisme dispense expressément de formalités (ni permis de construire, ni déclaration préalable) les constructions ou installations temporaires directement liées à "une manifestation culturelle, commerciale, touristique ou sportive", à la condition que la durée d’implantation ne dépasse pas un an ou 3 mois (dans les sites patrimoniaux sensibles).

L’article R. 421-6 du même code fait obligation au maître d’ouvrage, à l’issue de l’utilisation des ouvrages temporaires considérés, de "remettre les lieux dans leur état initial".

Les constructions et aménagements temporaires nécessaires à l’organisation et au déroulement des JO ne sont pas éligibles au régime de la dispense de formalités, en raison de leur ampleur, de la durée prévue pour leur maintien qui est susceptible d’atteindre 18 mois, dans certains cas, et de la localisation de certains d’entre eux dans des secteurs protégés. La loi a donc prévu un régime de dispense d'autorisation propre à ces équipements.

La loi du 26 mars 2018 dispose à l’alinéa 1^er de son article 10 que : "les constructions, installations et aménagements directement liés à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et ayant un caractère temporaire constituent des réalisations dispensées de toute formalité au titre du code de l’urbanisme comme relevant du b de l’article L. 421-5 du même code et sont soumis au régime applicable à celles-ci". Il n’est pas insignifiant de relever le caractère extensif du champ d’application matériel de la dispense, au regard des prescriptions du code de l’urbanisme, qui a été justifié par la considération suivant laquelle l’événement bénéficiaire est strictement limité dans le temps et dans l’espace.

Dans ses alinéas 2 et 3, le même article 10 opère une distinction, du point de vue de la durée d’implantation et de remise en état des sites, entre les constructions, installations et aménagements temporaires utilisés pour les JO (18 mois pour l’implantation et 12 mois, à compter de la fin de leur utilisation, pour la remise en état) et ceux liés à des travaux réalisés pour les JO (la durée maximale d’implantation est celle de la durée du chantier, la durée de remise en état du site ne peut être supérieure à 12 mois à compter de la fin du chantier).

Seront précisés par décrets en Conseil d’État :

– la durée maximale d’implantation en fonction des types de constructions, installations et aménagements temporaires, ainsi que leur localisation ;

– la liste des constructions, installations et aménagements temporaires directement liés à des travaux réalisés sur un site accueillant des compétitions pour les JO.

L’article 10 de la loi permet, par ailleurs et surtout, de "sécuriser" ces opérations exceptionnelles, d'une part, en les soustrayant à toute contestation éventuelle devant le juge administratif, d'autre part, en "évinçant" tout contrôle a priori de projets qui auraient relevé du régime du permis ou de la déclaration, sans la dérogation.

En raison de leur caractère ad hoc et dérogatoire se rapportant à un événement unique et d’envergure mondiale, les dispositions de cet article ne sont pas codifiées.

La localisation partielle du village olympique, situé à Saint-Denis, dans le périmètre de la zone d��aménagement concerté (ZAC) de l’Éco-quartier fluvial, la réalisation d’une partie du "pôle des médias" du Bourget, incluant trois sites temporaires, dans le cadre de la ZAC d’un Éco-quartier, la possibilité envisagée d’avoir recours à la procédure de ZAC à Marseille ont mis en évidence tout l’intérêt de la procédure ZAC et de son adaptation aux besoins de ces projets.

Étant donné le nombre important de ZAC existantes ou à créer en lien avec les futures infrastructures olympiques, le législateur, s’inspirant de certaines suggestions (proposition de loi n° 21 du 12 octobre 2016 présentée au Sénat), rend possible la fusion de la décision de création d’une ZAC avec celle portant approbation du dossier de réalisation de cette zone. L’article 14 de la loi insère à l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme un nouvel alinéa selon lequel la décision qui approuve le périmètre et le programme de la zone peut également approuver l’aménagement et l’équipement de celle-ci.

Cette disposition ne réforme nullement le texte initial de l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme. Elle institue, aux côtés de la procédure de droit commun faite de deux décisions portant successivement sur la création et sur l’approbation du dossier de réalisation, une procédure optionnelle dans le cadre de  laquelle peuvent être prises, de manière simultanée, les deux décisions relatives à la création et à l’approbation du dossier de réalisation formant, in fine, une seule et même décision. Cette nouvelle procédure n’est ni ad hoc, ni dérogatoire, étant donné la codification de la disposition législative et la portée générale de celle-ci.

L'innovation simplificatrice qui en résulte n’est pas fortuite pour autant. La nouvelle procédure, tout en pouvant bénéficier à des opérations engagées dans ce cadre et qui relèvent de la compétence d’une même autorité administrative pour créer et réaliser une ZAC, ce qui en circonscrit le champ d’application, est de nature à faciliter immédiatement, et de manière opportune, la réalisation des ZAC envisagées pour la réalisation d’équipements se rapportant à l’accueil des JO de 2024.

Le recours possible à la procédure simultanée de création-réalisation permettra de réduire les délais (ceux résultant des mesures de publicité des actes et ceux de la production de terrains aménagés) et de diminuer le risque contentieux (une seule décision serait susceptible, dans ce cas de figure, de faire l’objet d’un recours en annulation au lieu de deux).

Les opérations d’aménagement et de construction envisagées dans le cadre du village olympique ont été conçues comme des "morceaux de villes" ayant vocation à s’intégrer dans leur environnement urbain.

Dans la perspective de cette mutation programmée, les bâtiments olympiques permanents ne feront l’objet que d’une utilisation provisoire, au cours d’une phase transitoire qui ira de leur livraison à la fin des Jeux. A l’issue de ceux-ci, les principaux sites feront l’objet d’un processus de reconversion de grande ampleur. Les documents et les débats parlementaires ont pu rendre compte de l’échelle des transformations programmées. Le village olympique et paralympique est prévu pour être reconverti en 2 200 appartements familiaux, 900 chambres de résidence étudiante, 100 000 m² de bureaux et 20 000 m ² de commerces et autres activités économiques. Le village des médias sera converti en 1 500 logements, dont 20 % de logements sociaux, et en un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD).

De telles reconversions, entraînant des changements de destination, supposent la délivrance d’autorisations d’urbanisme appropriées. Dans le but de faciliter et d’accélérer la « réversibilité » des usages des différents équipements olympiques visés, a été introduit dans le projet de loi, par voie d’amendements parlementaires, un nouvel article portant création d’une catégorie inédite de permis de construire ou de permis d’aménager. Il s’agira, par le même permis, d’autoriser, en amont, les aménagements et les constructions nécessaires aux JO et, en aval, les changements de destination des mêmes équipements olympiques, à l’issue des jeux, dès lors que sera connu avec certitude, au moment de la phase d’instruction de la demande initiale, l’usage qui sera fait, ultérieurement, des aménagements et constructions olympiques.

L’article 15 de la loi du 26 mars 2018 dispose, en effet : "Lorsqu’un projet de construction ou d’aménagement comporte un état provisoire correspondant aux seules nécessités de la préparation, de l’organisation et du déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et un état définitif propre à ses affectations ou destinations postérieures au déroulement des Jeux, le permis de construire ou d’aménager autorise cet état provisoire et cet état définitif. Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application de ce présent article".

Les futurs permis à délivrer au titre des projets de construction ou d’aménagement, dont la réalisation est nécessaire aux JO, le seront en prévision de la réversibilité obligatoirement programmée, dans "l’état définitif", et sur la base de l’usage futur des bâtiments anciennement olympiques. Par cette construction juridique ad hoc, dont le champ d’application est limitativement circonscrit aux constructions et aménagements correspondant aux seules nécessités des JO de 2024, le législateur garantit, sur un plan juridique et procédural, les deux futures utilisations (provisoire par destination et définitive par mutation), tout en réduisant les délais d’instruction et de traitement des recours contentieux éventuels.

Le nouveau "permis d’urbanisme" aura vocation à "sécuriser", ab initio, les opérations de reconversion des installations olympiques et l’affectation de celles-ci à un autre usage, nécessairement annoncé dans l’état définitif, dans les conditions qui seront précisées par décret.

Ne pourrait-on y voir la préfiguration d’un "permis d’urbanisme" émergent, étant donné le caractère évolutif du droit de l’urbanisme et l’inventivité du législateur en matière d’urbanisme dérogatoire ?